Chaos bei Protesten und Demos

Die Proteste und Demonstrationen rund um die Corona-Beschränkungen stellen die Polizei vor große Herausforderungen. Aber auch kreative Protestformen von Umweltorganisationen wie Greenpeace sorgen immer wieder für Schlagzeilen. Doch welche Protestformen gehen rechtlich gesehen zu weit? Welche Mittel stehen der Polizei in solchen Fällen zur Verfügung? Diese und andere Fragen beantwortet Hartmut Brenneisen, Professor und Leitender Regierungsdirektor a. d. sowie ehemaliger Dekan des Fachbereichs Polizei und Vizepräsident der Fachhochschule für Verwaltung und Dienstleistung in Schleswig-Holstein.

Herr Brenneisen, wie sieht es im Bereich Demonstrationen und Protestaktionen aus – was ist erlaubt und was nicht?

Das ist nicht so einfach zu beantworten, da der Bereich des Versammlungsrechts in Deutschland sehr komplex und durch die Gesetzgeber des Bundes und der Länder sehr unterschiedlich geregelt ist. Es gibt hier zumindest zum Teil leider keine eindeutigen Rechtsgrundlagen, was die Sache für alle Beteiligten sehr schwierig macht. Grundsätzlich ist jede Art von Versammlung durch das Grundgesetz erlaubt, solange sie friedlich und ohne Waffen abläuft. Das Problem ist, dass die Versammlungsfreiheit auf der einen Seite die so genannte „Gestaltungs- und Typenfreiheit“ beinhaltet. Gemeint ist damit, dass der Veranstalter und die Teilnehmer einer Veranstaltung das Recht haben, eine Versammlung oder eine Demonstration nach ihrer eigenen Überzeugung durchzuführen und selbst zu bestimmen, wie diese inhaltlich aussehen soll. Auf der anderen Seite gilt jedoch: Das Ganze darf nicht zu einer übermäßigen Beeinträchtigung der Grundrechtspositionen anderer Menschen führen. Außerdem darf natürlich keine Straftat begangen werden. Das sind die Einschränkungen der Gestaltungs- und Typenfreiheit. Hier kommt man schnell in eine Grauzone, in der man im Einzelfall entweder zu dem Ergebnis gelangen kann, dass eine Protestaktion Teil der Gestaltungs- und Typenfreiheit ist, oder aber, dass das Ganze zu weit geht und andere Menschen übermäßig eingeschränkt werden. Es muss versucht werden, einen Grundrechtsausgleich und damit „praktische Konkordanz“ zwischen den kollidierenden Grundrechten herzustellen. Seilen sich zum Beispiel Personen im Rahmen einer Umwelt-Protestaktion von einer Autobahnbrücke ab, kommt schnell der gesamte Verkehr zum Erliegen. Das heißt: Hunderte oder sogar tausende Verkehrsteilnehmer werden beeinträchtigt und es kann zu folgenschweren Verkehrsunfällen kommen. Das wäre dann ein berechtigter Grund, die Aktion zu beenden.

Wann muss eine Veranstaltung denn angemeldet werden?

Nach dem Bundesversammlungsgesetz muss eine Veranstaltung angemeldet werden, wenn sie einen Veranstalter hat, unter freiem Himmel und nicht spontan stattfindet. Wobei man noch einmal klar herausstellen muss, dass Versammlungen lediglich anmelde-, bzw. nach den Landesgesetzen überwiegend anzeigepflichtig, nicht aber genehmigungspflichtig sind. Jede Versammlung ist kraft der Verfassung genehmigt. Ein Verstoß gegen diese Anmelde- oder Anzeigepflicht wird dabei ganz unterschiedlich bewertet. In manchen Bundesländern gilt es als Straftat, in anderen nur als Ordnungswidrigkeit.

Wann kann eine Veranstaltung verboten werden?

Wird eine Veranstaltung angemeldet bzw. angezeigt, muss die zuständige Versammlungsbehörde abwägen: Dominieren hier die verfassungsrechtlichen Positionen der Versammlungsteilnehmer oder spricht einiges dafür, dass es zu Straftaten, gewalttätigen Auseinandersetzungen oder erheblichen Grundrechtsbeeinträchtigungen anderer Menschen kommen könnte? Eine Versammlung kann insbesondere dann verboten werden, wenn eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit besteht, das heißt, wenn zum Beispiel die Gesundheit oder sogar das Leben von Menschen gefährdet wird. Das könnte zum Beispiel auf die im Moment stattfindenden Corona-Demonstrationen zutreffen. Das Infektionsschutzgesetz lässt dabei durchaus Einschränkungen der Versammlungsfreiheit zu. Aber auch hier gilt: Dies muss für jede Versammlung individuell entschieden werden. Denn auch das Infektionsschutzgesetz steht nicht per se über der Verfassung. Die Versammlungsbehörde muss also eine nachvollziehbare Gefahrenprognose erstellen und belegen, dass zum Beispiel die Missachtung von Auflagen wie Tragen von Mund-Nase-Schutz oder Einhalten von Abständen wahrscheinlich ist. Am Ende entscheiden die Verwaltungsgerichte und unter Umständen sogar das Bundesverfassungsgericht darüber, ob ein Versammlungsverbot gerechtfertigt ist oder nicht.

Was geschieht denn, wenn eine Demo trotz Verbot stattfindet?

Dann wird die Versammlung in der Regel aufgelöst. Das Problem bei den Corona-Demonstrationen: Wenn ich eine sehr große Teilnehmerzahl mit zehn- oder zwanzigtausend Menschen habe, muss ich als Verantwortlicher überlegen, ob ich die Polizeikräfte dort hineinschicke oder nicht. Denn wenn Mindestabstände nicht eingehalten und keine Masken getragen werden, steigt die Infektionsgefahr auch für die eingesetzten Polizistinnen und Polizisten. Bei allen Maßnahmen der Polizei muss zudem der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet werden. Das gilt immer, auch bei Blockade-Aktionen oder Besetzungen. Dies muss sehr differenziert betrachtet und im Einzelfall abgewogen werden. Gleichzeitig ist die Polizei im Rahmen des Legalitätsprinzips aber dazu verpflichtet, einzugreifen und repressiv tätig zu werden, wenn Straftaten begangen werden. Denn klar ist: Personen, die Steine werfen, Menschen verletzen oder Sachen beschädigen, sind Straftäter und keine im Schutz des Grundgesetzes agierenden Versammlungsteilnehmenden.

Was macht den Umgang mit Versammlungen für die Polizei noch schwierig?

Eines der Hauptprobleme im Gefahrenabwehrrecht schlechthin ist der föderative Staatsaufbau Deutschlands. Das heißt: Jedes Bundesland hat seine eigenen Regelungen und Gesetze, sodass für die bundesweit eingesetzten Polizeikräfte, aber auch für die Bürgerinnen und Bürger, ein zum Teil schwer überschaubarer Flickenteppich entsteht. Was in einem Land überhaupt nicht geahndet wird, ist in einem anderen eine Ordnungswidrigkeit und in einem weiteren sogar eine Straftat. Ein Beispiel ist hier etwa das Vermummungsverbot, welches zum Teil nicht nur im Rahmen von Versammlungen gilt, sondern auch bei anderen öffentlichen Veranstaltungen unter freiem Himmel. In Schleswig-Holstein wird dies nicht geahndet, in Hamburg zählt es als Straftat. Wenn also Holstein Kiel gegen den HSV spielt und der Hamburg-Fan im Holstein-Stadion vermummt aufläuft, dann ist das zulässig. Wenn sich aber der Holstein-Kiel-Fan beim Rückspiel in Hamburg vermummt, dann ist das eine Straftat. Dies ist sowohl für Polizeikräfte als auch für die Fans schwer nachzuvollziehen. Ein und dasselbe Verhalten ist in den einzelnen Bundesländern oftmals rechtlich ganz unterschiedlich zu bewerten. Die Rechtsmaterie in diesem Gebiet ist damit so kompliziert und unklar, dass selbst die Polizei und die Vertreter der Versammlungsbehörden große Schwierigkeiten mit der Auslegung haben.

Was würde die Arbeit der Polizei erleichtern?

Die Polizei braucht unbedingt klare und weitgehend vergleichbare Gesetze und damit eine eindeutige Handlungsgrundlage. Wenn wir in diesem Bereich schon föderalistisch aufgestellt sind, müssen sich die Länder zumindest an einem einheitlichen sicherheitspolitischen Rahmen orientieren. Die Arbeit der Polizei wird sonst unnötig erschwert, die Bürgerinnen und Bürger verunsichert. Das ist nach meiner Überzeugung ausgesprochen problematisch und kann so nicht akzeptiert werden.

SBa (Stand: 26.02.2021)